2018年：财政部会从哪些角度规范地方政府融资行为？
声明 | 本文解读部分作者金融监管研究院 研究员常淼 、院长孙海波。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
写在前面
就在12月23日，审计署公布了《关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》。其附件1中《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，则不仅分析了近年来财政部已构建的规范举债机制、地方政府违规举债的成因，以及下一步的工作考虑。
从报告来看，2018年的财政严监管趋势的延续，应当是板上钉钉的事情了。需要去研究的，则是未来还会继续严堵哪些偏门，开大哪些正门。
财政部下一步工作考虑重点提要
严禁地方建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。
管控好新增项目融资的金融“闸门”。对没有稳定经营性现金流作为还款来源或无合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。
强化央企债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。
坚持中央不救助原则，坚决打消地方认为中央会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
严禁新设融资平台公司。
严禁融资平台公司做与政府信用挂钩的误导性宣传。
防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。
研究出台终身问责、倒查责任制度办法。
一、地方政府违法违规举债的四大原因
二、财政部下一步六大工作考虑
三、财政部已构建的规范举债机制（图）
四、财政部报告全文
五、拓展阅读：资管新规对政府融资的5点冲击的6大案例总结
一、地方政府违法违规举债的四大原因
理解地方政府违法违规举债的原因，尤其是理解财政部总结出的原因是必要的。因为这些总结出原因，既是今后财政部完善监管政策时重点关注的问题，也是其规范地方政府融资机制，健全监督问责机制，乃至建立长效管理机制的依据所在。
另外，地方财力、财权与支出责任之间的协调有待提升；一般和专项债务的限额较紧、调整较难；真PPP体系不成熟、耗时长，也部分成为了地方政府不得不通过违规举债来进行融资的动因。
（一）部分地方领导政绩观不正确
财政部指出，有的地方党政领导干部过度举债谋政绩。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。
从客观上来讲，前期不合理的行政绩效考评制度，是引发地方举债搞建设冲动的重要原因之一。
长期以来，中国政府的绩效考核会偏重于经济指标，经济成果的总量以及增速，往往会较大程度上影响当地领导干部的仕途。尤其是那些建设项目，因能成为当地政府“可视化”的发展成果，而格外激起地方政府的投资冲动。
目前，中央已经明确我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。同时明确了做好经济工作，必须坚持稳中求进，坚持底线思维，一步一个脚印向前迈进。
而且2017年的中央经济工作会议同时提出，要推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。因而在内在动力和外在激励的两个方面，顶层设计已在逐步变革，扭转过去唯GDP论的衡量标准。
（二）项目实施责任不落实
财政部指出，有些地方审核基建项目把关不严，对目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。
还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。
（三）一些金融机构推波助澜
1、财政部指出，有些金融机构认为地方政府不会也不敢破产，存在财政兜底幻觉，不再照市场原则评估政府背景项目风险，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，因为机构和个人利益驱动，大量违规提供融资。
事实上，这也正是大部分金融机构至今热衷所谓“政信项目”的最根本的理由——几乎所有人都确信政府会兜底。
2、一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保底收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。
这个问题在43号文出台时就已经指出，并通过50号文重申。
国发[2014]43号：
明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。
财预[2017]50号：
地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
（四）违法违规融资行为问责不到位
1、不少地方政府没有落实属地管理责任，甚至认为其有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化。
这个问题其实和问题一相辅相成：只要内在激励与外部激励机制不改变，这种现象是必然会存在的。
在一定程度上，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知（财预〔2016〕175号）对于这种现象有一定的牵制作用。专员办查实地方政府债务违法违规问题，应依据《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等作出处理；其中属于依法应追究有关政府及部门、人员责任的，专员办应提出处理意见报财政部。
但专员办还主要职责是检查监督。是要真正防患于未然，并在事后切实问责，还是要依靠从机制到激励到理念的更新。
2、金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。
从银监会已经挂网的《行政处罚信息公开表》可以了解到，至今涉及地方政府违规举债的罚单不足十件。
尽管多起财政部已经曝光的违规举债案件中，背后都有金融机构的身影，但是从公开信息来看，至今在金融体系，因违规为地方政府提供融资而受到处罚的数量，确实不能算多。
二、财政部下一步六大工作考虑
（一）坚决遏制隐性债务增量
1、进一步完善地方建设项目和资金管理。
财政部表示会加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。
目前，对于PPP财政承受能力的评价方法和程序，主要依据财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》执行。
财政承受能力评估的内容，包括了财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。由于该项工作主要指标为每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。
财政部已经通过92号文重申，财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。各级财政部门要对本地区拟实施的PPP项目出具财政承受能力论证报告审核意见，方可纳入PPP项目库。并要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。
从这个趋势来看，对于各地项目的监督核查力度可能会维持一个较高的水平。今年11月被曝光的包头地铁叫停一事，多少显示了今后中央对于该类项目的态度。
类似包头地铁的案例，可能在今后还会出现。
包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目，总投资为305.52亿元，其中由包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是开工建设仅2个多月的时间就被高层叫停了。叫停后，对当地基建项目采取了“暂缓一批，取消一批”的做法。
包头地铁投入和政府收入并不匹配。按照内蒙古自治区人民政府官网公布的包头市2016年预算执行情况显示，2016年包头市一般公共预算收入为271.2亿元。按照规划，包头市财政需要为地铁建设筹措的资金约等于2016年包头市近半年的公共预算收入。
中央叫停该地铁工程，就是为了防止地方财政风险的进一步加剧，尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。
2、管控好新增项目融资的金融“闸门”。
财政部提出要督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。
这一点的实现，一方面有赖于金融机构对于政府兜底幻觉的破除。另一方面需要财政和金融监督机构联合加强相应的政策落地、检查监督与事后处罚的力度。
其实在政府融资这一领域，真的不缺制度，缺的主要还是对于违规行为的有效查处，以及对于相关机构和个人的威慑性惩罚。
毕竟后期，中央政府用实际行动证明其真的不会兜底的可能性还是不大的，但通过金稳委的协调，进一步强化对于违规提供融资的金融机构及个人的检查和处罚力度，还是有可能的。
3、强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。
（二）积极稳妥化解存量隐性债务。
1、坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
这个原则，在两部文件中都提到过，
1、国发[2015]45号文
地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。
2、国办函[2016]88号
地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。
其实对于地方政府相应债务的处置方式，国办函[2016]88号文其实都有相应明确要求：
（1）非政府债券形式的存量政府债务
对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《合同法》第八十四条等有关规定分类处理：
——债权人同意在规定期限内置换为政府债券的
地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。
——债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的
仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。
（2）存量或有债务
——存量担保债务
存量担保债务不属于政府债务。按《担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2；担保额小于债务人不能清偿部分1/2的，以担保额为限。
具体金额协商确定。
——存量救助债务
存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
2、建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。
相应机制也在国办函[2016]88号给出了指导。
对于一般债务风险事件，如下处理：
（1）相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，化解债务风险。
①一般债务违约
在保障必要的基本民生和政府有效运转前提下，可采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可处置政府资产。
对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
②专项债务因政府性基金收入不足造成债务违约
在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的
原债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。
市县政府出现债务风险事件后，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。
（2）确有必要时，可以启动财政重整计划。
市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。
（3）市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。
3、坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。
在这一方面，财政部已经有了50号文、87号文、92号文三个比较重要的文件抓手，明确了相应的不规范行为。
对应的政策红线已经有：
（1）政府投资基金
① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。
② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得
-承诺回购其他出资人的投资本金，
-承担其他出资人投资本金的损失，
-或者向其他出资人承诺最低收益。
③ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，
-不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，
-不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，
-不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，
-不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
（2）PPP：
① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。
② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。
④ 除国务院另有规定，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
⑤ 地方政府及其所属部门不得
-以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，
-以任何方式向社会资本方承诺最低收益，
-对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
⑥ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
⑦ 政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的PPP项目须从项目库中清退。
⑧ 政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的PPP项目须从项目库中清退。
（3）政府购买服务
① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
② 年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。
④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。
而今后针对这些红线加大检查和处罚力度，并与金融监管部门合力加强对于金融机构相关的处罚力度，很可能成为2018年的重点之一。
（三）开好地方政府规范融资的“前门”。
1、适度增加地方政府债务限额。
地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。财政部提出适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。
新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。目前，地方政府债务限额偏低，加之与地方融资需求在规模、时间、期限上的不匹配，一直是被一些人认为反向拉动地方政府违规举债的局限之一。
财政部未来考虑适当增加地方政府专项债务限额，主要是考虑相比一般债券主要支持无收益的公益性事业，专项债券支持的则是有收益的公益性事业。
这样的专项债券，是以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部是希望地方着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券，打造中国版“市政项目收益债”，保障重点领域合理融资需求，发挥对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。
目前中国专项债券体系如下：
2017年12月11日下午，深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行2017年深圳市轨道交通专项债券，这是全国首例项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）新品种的新闻出现在财政部官网。
可见发展地方政府项目收益与融资自求平衡的专项债券，发挥第三方专业中介组织作用，提高地方政府债务市场化水平，让政府举债在阳光下进行，是相应的一个重点推动方向。
2、支持地方政府合法合规与社会资本合作。
鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。严禁PPP异化为新的融资平台，严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。
目前，财政部通过50号文、92号文等文件，再次重申了对于PPP等模式的规范要求。
但由于PPP目前尚未解决的一些问题，想要真PPP能够真正推广，还是需要顶层在法治建设、制度协调、及地方政府的契约精神培育上有更大的进步。
3、支持市场化融资和担保。
财政部鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。
这一点其实在今年的财预50号文中就已出现。50号文允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
这是对于或有负债的“疏堵”结合。对于地方政府提供担保的或有负债，在禁止的同时，50号文也指了一条明路。可以预测，这类担保公司的业务的主要对象，也主要集中于融资平台。
当然，这一举措有利于将地方政府的或有负债规范化、阳光化，也有利于测算规模和管理。更关键的是，通过担保公司将原来对债务担保中的政府信用转为企业信用，政府仅以出资额为限承担责任。
这其实和地方政府融资平台的处理思路类似，即平台公司可以举债，平台的债务政府也仅以在平台公司的出资额为限承担责任，而且都强调市场化运营，防止市场政府进行兜底的预期。
（四）稳步推动融资平台公司市场化转型。
这是个老话题了。43号文的精神即是以透明规范的地方政府债替代城投平台类债务，有利于化解地方政府债务的长期风险。43号文明确要剥离融资平台公司政府融资职能。存量债务处理上，属于政府应当偿还的债务要纳入预算管理，并允许通过发行债券和处臵政府资产偿还；不属于政府应当偿还的债务，应市场化处理，债权人应按照商业化原则承担相应损失。
可以说，此后无论是财政体系出台的一系列的规章制度，其实都是延续了新预算法及43号文的精神和主旨，在范围界定、流程设计、落实细则、惩处要求等各个方面进行补漏和细化，直至今日。
1、规范融资平台公司融资管理。
推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。
2、分类推进融资平台公司市场化转型。
妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。
市场化转型虽然有一系列政策推动。但是，有政策推动的也正说明其面临着巨大阻力，包括地方政府对融资平台惯性的依赖，融资平台的内部治理的阻力等等。
3、防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
督促地方国有企业规范运作，坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。
（五）健全监督问责机制。
1、加强重点督查和审计。
未来财政部也应当会加强专员办对所在地政府债务实施日常监督，包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。
2、研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。
目前“终身问责、倒查责任”的话，主要还是出现在各种会议、报告以及《中国共产党问责条例》中。现在主要是实践中按照这个指导思想执行。下一阶段，财政部可能会对于地方政府违规举债的案件，制定相应的追责与处罚制度。
3、督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。
（六）建立健全长效管理机制。
1、深化财税体制、投融资体制、金融改革；
2、全面推进地方政府债务公开；
3、加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；
4、充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成；
5、推进政府债务立法，强化法律保障。
三、财政部已构建的规范举债机制（图）
四、财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告
按照全国人大财经委、全国人大常委会预算工委相关要求，现将坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量相关情况报告如下：
一、认真学习领会、坚决贯彻党中央、国务院决策部署，充分认识防范化解地方政府隐性债务风险的重要性和紧迫性
党中央、国务院高度重视地方政府债务管理和风险防控工作。党的十九大报告中强调，要更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。
2017年7月14日至15日全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
7月24日中央政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。
7月28日国务院常务会议强调，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。
财政部会同各地区、各有关部门深入学习领会，从讲政治的高度，自觉增强防范地方政府债务风险的责任感和使命感，坚决贯彻执行党中央、国务院决策部署，确保认识到位、行动到位、落实到位。
二、依法构建规范的地方政府举债融资机制，当前地方政府债务风险总体可控
党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，财政部会同有关部门依法加快建立规范的地方政府举债融资机制，基本形成覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”风险防控体系。
（一）构建法律制度框架。
积极配合修订预算法，提请国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），建立地方政府债务管理的法律制度框架，赋予地方政府依法适度举债权限。
（二）实行地方政府债务限额管理。
自2015年起，每年提请全国人大或全国人大常委会审议批准地方政府债务限额，经国务院同意印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），依法设置地方政府举债规模的“天花板”。
（三）将地方政府债务全部纳入预算管理。
印发《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号），将政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，改变以往地方政府债务游离于预算之外的局面，主动接受人大和社会监督。
（四）发行新增地方政府债券。
经全国人大批准，2015年、2016年、2017年分别安排新增地方政府债务限额6000亿元、11800亿元、16300亿元，发行地方政府债券用于重大公益性项目建设，支持地方经济社会持续健康发展，推进供给侧结构性改革。
（五）锁定并置换存量政府债务。
清理甄别认定截至2014年末各地非政府债券形式存量政府债务，用3年左右时间置换成地方政府债券。截至2017年10月末，全国地方累计发行置换债券10.5万亿元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府资金链断裂，化解了许多长期积压的“三角债”，降低了金融系统呆坏账损失。
（六）推进地方政府专项债券改革。
在严格执行法定限额管理的基础上，会同有关部门印发土地储备、政府收费公路专项债券管理办法，试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，开好规范举债的“前门”。
（七）实施地方政府债务风险预警。
综合运用债务率、偿债率等指标，每年组织评估、预警、通报地方各级政府债务风险情况，督促各省级政府制定风险化解规划或应急处置预案，多渠道筹集资金化解存量债务风险。
（八）建立地方政府债务应急处置机制。
提请国务院同意，由国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号），经国务院同意印发《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排，妥善做好风险事件应急政策储备。
（九）建立地方政府债务日常监督机制。
印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，实现地方政府债务常态化监督。
（十）严肃处理和通报违法违规举债担保行为。
组织核查部分市县、金融机构违法违规融资担保行为，发函至10个省级政府和银监会、商务部等部门建议依法问责处理，目前，重庆市、山东省、河南省、湖北省、江苏省和银监会已对相关责任人给予撤职、行政降级、罚款等处分。同时，分批公开曝光处理结果，发挥警示教育作用。
2016年底以来，按照中央经济工作会议和政府工作报告有关精神和要求，财政部会同有关部门切实加大工作力度。
一是专题部署工作：
在2016年底召开的全国财政工作会议上，专门要求地方财政部门严守底线不动摇，摸清风险隐患，严格落实地方政府债务管理制度；
二是完善监管政策：
会同国家发展改革委等6部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁借政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债；
三是部署清理整改违法违规融资担保问题：
组织核查问责部分市县、金融机构违法违规融资担保行为。
通过持续规范管理，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%—120%警戒线。目前，地方政府债务风险总体可控。
三、地方政府违法违规举债问题的成因分析
虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。从地方政府及相关部门反映的情况看，地方政府违法违规举债的主要原因是：
（一）一些地方党政领导干部政绩观不正确。
有的地方党政领导干部没有认真贯彻新发展理念，过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。有的地方政府建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束，“借、用、还”管理脱节，形成企业借债、政府使用、偿债资金无法落实的局面。
（二）项目实施责任不落实。
有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。
同时，还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。
（三）一些金融机构推波助澜。
有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。
一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。
（四）违法违规融资行为问责不到位。
不少地方政府没有落实属地管理责任，甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化，导致违法违规举债行为不断出现。
金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。
四、下一步工作考虑
财政部将会同各地区、各有关部门全面贯彻党的十九大精神，以新时代中国特色社会主义思想为指导，切实增强“四个意识”，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，严格执行预算法和担保法，坚决刹住无序举债之风，有效遏制隐性债务增量，坚持谁举债、谁负责，严格落实地方政府属地管理责任，债务人、债权人依法合理分担风险，积极稳妥处置隐性债务存量，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。
（一）坚决遏制隐性债务增量。
一是进一步完善地方建设项目和资金管理。
加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。
二是管控好新增项目融资的金融“闸门”。
督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。
三是强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。
（二）积极稳妥化解存量隐性债务。
坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。
坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。
（三）开好地方政府规范举债融资的“前门”。
一是适度增加地方政府债务限额。
地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。
二是支持地方政府合法合规与社会资本合作。
鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。严禁PPP异化为新的融资平台，严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。
三是支持市场化融资和担保。
鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。
（四）稳步推动融资平台公司市场化转型。
一是规范融资平台公司融资管理。
推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。
二是分类推进融资平台公司市场化转型。
妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。
三是防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
督促地方国有企业规范运作，坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。
（五）健全监督问责机制。加强重点督查和审计。
研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。
（六）建立健全长效管理机制。
按照党的十九大部署，深化财税体制、投融资体制、金融改革；全面推进地方政府债务公开；加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成；推进政府债务立法，强化法律保障。
拓展阅读：
五、资管新规对政府融资的5点冲击及6大案例总结
下面为一行三会联合起草的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，其中严格禁止非标融资期限错配，还有结构化产品的最新限制影响最大。
具体相关内容解读及案例如下：
1、期限匹配问题
征求意见稿规定：“非标准化债权类资产的终止日不得晚于封闭式资产管理产品的到期日或者开放式资产管理产品的最近一次开放日”；同时规定：投资未上市股权只能是封闭式资产管理产品投资，且退出日不得晚于封闭式资产管理产品的到期日。
该表述比此前银监会银行理财新规征求意见稿更严谨规范，基本堵死了银行或信托通过开放式产品的方式规避禁止期限错配的做法。而政府融资项目底层资产都期限非常长，尤其PPP项目。后续银行或信托等资管产品希望通过增加嵌套层级增加流动性方式间接参与PPP项目基本不可行。
2、结构化产品新增限制主要体现在：
（1）资管新规征求意见稿要求：非上市股权属于权益类统一按照更严格的1：1杠杆比例。意味着未来政府融资如果按照资管新规要求执行，政府或者政府制定的部分劣后方需要按照50%比例出资劣后才有可能撬动银行或信托等金融机构资金参与。
（2）如果底层单一项目超过50%，则禁止资管计划进行分级。
3、合格投资者限制
因为政府融资类项目底层多数为股权类投资（PPP和产业基金都如此），所以从合格投资者角度，金融机构参与资金必须是私募性质，而且必须为封闭式。所以很多资产池类理财无法参与。
4、资管新规严格禁止资产管理产品对优先级进行保本保收益安排，在此之前，只有证监会对券商和基金公司及其子公司，私募证券类投资基金有类似要求。但对有限合伙形式的私募股权投资基金参与地方政府的一些项目融资并没有这个要求。
5、在基金业协会登记备案问题
结合大资管新规和同事也在征求意见的《私募投资基金管理暂行条例》会自然要求未来有限合伙企业制基金一律在基金业协会登记备案，否则就可以逃避整个新规对资管产品的所有限制。目前很多政府项目的有限合伙基金并没有在协会登记备案（包括管理人和政府两个层面），从而可以逃避部分关于私募基金的监管规定。未来强化登记也会进一步对部分政府类融资有一定影响。
私募基金没有直接体现在新规对资管产品的定义中，但很显然私募基金从事了资产管理活动。根据央行答记者问及监管部门关于资管新规的解释，私募基金仍然需要参照适用《指导意见》绝大部分内容。
新规或是考虑到私募的监管体系和持牌金融机构不一样，且后续也会出台国务院的私募基金管理暂行条例，所以暂时在《指导意见》中不予明确列示。但对于一些关键监管要求，诸如嵌套层级、结构化产品、委外、合格投资者标准等诸多方面，待《私募投资基金管理暂行条例》正式颁布后，监管将逐项明确本次资管新规中哪些内容对私募基金适用。
下面为笔者大致收集 的六个案例，如果新规正式执行之后，潜在违规或限制条款会大幅度增加，体现一行三会、财政部面对政府融资在2017年开始，政策协调性明显加强，处罚力度加大。
与地方政府融资六大案例总结如下：
一、基建产业基金
本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营。
以XX市海绵城市基金为例：
1、银行理财资金通过资管计划认购海绵城市基金份额
2、资管成立满三年，XX城投分期受让资管计划所持有的基金份额
3、基金存续期内，XX城投不得退出或转让持有的基金份额
4、明确进入回购年度后，对回购份额所需资金列入当年财政支出安排。
5、专设偿债基金。财政局委托XX城投在银行开设偿债基金专户，3年内归集不低于8亿元的偿债资金。账户资金实行余额管理，可自由流动。当XX城投回购基金份额出现资金缺口时，即按程序申请使用偿债资金；如仍有不足，则向市政府申请使用其他资金予以补足。
金融监管研究院点评：
大资管新规落地后面临的潜在问题
1、多层嵌套问题。新规仅允许资管进行一层嵌套，故三层嵌套在新规实施后已经不合规。
2、合格投资者穿透查看。因为属于股权投资项目，资金端必须是私募性质，不能是公募性质，因此需要满足合格投资者要求（个人需要提供500万金融资产或者个人年收入连续三年每年40万元）。
3、如果底层为海绵城市项目公司股权或收益权，则银行理财应该为私募封闭式资产管理产品，而且该理财的期限要足够长。
4、需要注意这里的偿债基金专户给券商定向资管做差额补足并不违反财政部规则，六部委联合发布的财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确鼓励地方政府成立担保基金或担保公司，以出资额为限对政府类项目进行担保。但对于金融机构而言，这样的担保效力仍然有限。
5、因为没有结构化，所以平层产品差额补足如果不涉及增加政府债务问题，不触犯监管规则。
二、PPP项目财政支持基金
地方政府与金融机构成立PPP项目财政支持基金，目的是支持本地PPP项目。
若指导意见新规实施，此交易结构存在如下几个方面的问题：
最核心还是分级产品1：1杠杆要求以及不能由劣后或第三方对优先级进行任何担保、差额补足和回购；期限问题也是几乎无解，PPP期限非常长，理财产品在新规约束之下很难满足其期限匹配要求。
现实中，可能很多地方财政局已经改为了国有企业或者上市公司、或园区开发机构，代理政府作为劣后方，但在回购、期限错配、多层嵌套等方面在新规发布之后会成为实质性障碍。
1、多层嵌套的问题。
银行理财资金到PPP财政支持资金中间还要嵌套一个券商定向资管，这个涉及到两层嵌套问题，并且PPP基金投资到最终项目还可能采用母子基金的形式，会有更多层的嵌套。
后续可行的解决方案也面临不少问题。如案例中的PPP基金（有限合伙）如果不去办理备案是否减少一层嵌套？这个存在违反私募基金备案的风险，此外，此类基金都是有国有背景，在合规上比较谨慎，基本上都会要求备案。那么，银行理财直接投资PPP基金是否可以？后续如果理财成立资管子公司，笔者认为可行性比较好。
2、期限错配问题。
PPP项目期限都在10年以上，然而银行理财的资金都是短期资金，通过滚动发行的方式对接长期的PPP项目公司股权或者债权，按照《指导意见》的规定，投资非标或未上市股权不允许期限错配。
禁止期限错配严重影响目前银行资金进入PPP,后续可行的方案要么是公募银行理财，经银监会的批准，允许投资此类PPP项目股权，同时通过二级市场的份额转让实现银行理财投资人的流动性要求，要不就是发行私募银行理财，但是产品期限和底层资产期限应当严格匹配。
3、分级设计问题。
根据《指导意见》的规定，公募产品、开放式私募产品，投资于单一标的的私募产品都不允许分级，而此类基金为了保障金融机构的本金和收益，一般都要求财政资金作为劣后资金。分级最大的问题是1：1的杠杆比例要求太高，劣后级资金很难找到50%比例。
合格的第三方差额补足或者平层设计管理人的有限风险补偿是一个方向。
4、合格投资者认定问题。
因为属于股权投资项目，资金端必须是私募性质，不能是公募性质，因此需要满足合格投资者要求（个人需要提供500万金融资产或者个人年收入连续三年每年40万元）。
5、劣后、兜底、承诺收益。
财政资金根据相关基金协议的规定在优先保证其他出资人的收益要求的前提下劣后分红并承担较大的资金损失风险，并不违反《政府投资基金暂行管理办法》及《指导意见》的相关规定，即管理人不能兜底或者承诺收益。但如果存在劣后级投资人或第三方对优先级进行担保、差额补足或回购则违反资管新规禁止性规定。
6、未上市股权投资的问题。
银行理财根据《指导意见》的规定，私募银行理财可以投资未上市股权，但如果是公募理财投资此类资产需要银监会的批准，几乎不可行。
三、PPP项目母子基金
XX省政府和社会资本合作（PPP）发展基金预期规模800亿元，其中政府引导基金出资80亿元，银行、保险、信托等其他出资人出资720亿元。实际操作过程中，母基金全部为省级政府引导基金，授权XX省经济开发投资公司行使政府出资人角色；吸引社会资本方设立子基金，最终设立了n只子基金，采用有限合伙的组织形式，总规模将近1200亿元。
新规正式执行之后面临的潜在问题：
1、结构设计问题
根据《指导意见》规定，公募产品、开放式私募产品都不允许分级。本案例因为底层资产足够分散，不涉及单一项目不能分级的问题。
2、期限错配问题
PPP项目期限都在10年以上，然而银行、保险、信托等其他出资人资金可能属于短期资金，如果银行、保险、信托通过滚动发行的方式对接长期PPP项目公司股权或者债权，按照《指导意见》的规定，投资非标或未上市股权不允许期限错配，显然违规。
4、合格投资者认定问题
因为属于股权投资项目，资金端必须是私募性质，不能是公募性质，因此需要满足合格投资者要求（个人需要提供500万金融资产或者个人年收入连续三年每年40万元）。
四、社会资本方融资（资本金融资）
若指导意见新规实施，此交易结构存在如下几个方面的问题：
和上一个案例类似，此类案例存在的问题相似，都存在合格投资者认定、多层嵌套、理财资金期限错配、投资未上市股权、远期回购等等问题。但此类基金也有自己的特征。
1、单一投资标的问题：此类基金一般和项目对应，一个基金对应一个项目，并且基本上是以股权投资为主，债权相结合的方式。根据《指导意见》的规定，投资于单一标的的私募产品都不允许分级，这意味，如果此类基金仍要进行分级的话，至少需要投资两个或三个以上的项目。
2、远期回购基金份额的问题：新对于地方政府，金融机构在给社会资本方融资时，要求的担保措施更加严格，因往往会要求建设方回购银行理财的持有的基金份额，这个在《指导意见》的规定上，不属于刚性兑付的范畴，理论上可行。但是这种模式，往往会被认定是担保，导致建设方需要并表导致增加负债的问题，这对于国企或上市公司的建设方而言，一般是难以接受的，因此在这种模式衍生出来的是差额补足、认缴的模式，但是也存在会计的问题。
3、保本保收益问题。
大资管新规禁止资管产品对优先级进行保本保收益的安排。所以结构化产品投股权，优先级的退出方案中如果有回购比较困难。
五、在基础设施建设上的运用
在基础设施建设融资项目中，项目主导方或是政府融资平台（代表政府）通常做出一定的信用兜底作用（作为回购方）。
案例：某棚改项目总规模为63亿元，资本金比例要求为20%。某银行和信托公司合作发起设立的棚改投资基金，其中优先级8.5亿元，夹层3.2亿元，劣后1亿元由融资人自己出资，基金总规模为12.7亿元。基金投资期限为“3+2”年，预期收益率为7.5%/年。
基金以股权形式投资于该棚户区改造项目及配套服务，解决了20%的资本金部分，中后期贷款部分由某大型银行承接。同时，基金的还款安排为：所有还款资金均纳入到市财政预算，以政府购买服务形式，每半年付息，建设期三年，第三年末起，整体项目按照每年30%、30%、40%的计划逐年回购优先级份额。结构图如下所示：
新规正式执行之后面临的潜在问题：
1、合格投资者认定问题
此前银行理财无公募私募之分，此次《指导意见》统一了资管产品的分类方式，银行理财也可以划分为公募和私募产品。如果用私募银行理财投资，则理财的投资人需要满足合格投资者且不超过200人。如果是公募银行理财，虽然无所谓的合格投资者，但是如果认定为股权投资，则需要银监会或属地监管局的特批。
2、底层资产认定问题
从结构化的比例要求，如果是被认定为股权投资基金，那么《指导意见》要求权益类是1：1杠杆上线，这里的杠杆率明显超过了监管要求的水平。如果夹层算入优先级，则杠杆率8.8：1，如果夹层计入劣后则杠杆率接近2：1，都违反杠杆水平。
3、结构分级设计问题
若案例中的棚改基金为公募产品或开放式私募产品，则不得再进行份额分级设计。另外，如果投资于单一投资标的私募产品，投资比例超过50%即视为单一，也不得进行分级。从上述交易结构看，底层的项目明显超过了50%，属于100%单一项目。
4、增加政府债务的问题
这里的回购安排还要重点看谁作为回购主体，如果是政府融资平台承担回购责任或者央企承担回购责任，违反财政部或者国资委的规定。
5、回购安排
上市公司对信托计划LP1的回购安排可能会触犯资管新规关于优先级保本保收益的禁止性条款。
征求意见稿原文规定：“分级资产管理产品不得直接或者间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排”。
产品不能对优先级保本保收益的含义较为模糊，和明股实债最相关的在第三方及劣后对优先级的回购安排，笔者认为从新规的表述看，至少如果是劣后级持有人直接对优先级进行回购、差额补足肯定属于违规。此前证监会的规则不适用于私募股权，所以仍然有一定操作空间。但此次新规适用于所有类型的资产管理产品。
六、资本金融资（假股真债案例）
新规正式执行之后面临的潜在问题：
1、多层嵌套问题
这里的银行理财、资管计划和优先合伙企业（备案）超过《指导意见》中一层嵌套的设计。需要注意，如果有限合伙企业不进行基金业协会备案，潜在的问题是备案的问题，此时仅有一层结构设计。
2、结构化设计问题
根据《指导意见》的规定，公募产品、开放式私募产品，投资于单一标的超过50%以上的私募产品都不允许分级。而在上述案例中，存在两层结构设计。
3、期限错配问题
如果该案例中的项目期限较长，远超于银行理财资金的期限，通过滚动发行的方式对接长期项目公司的股权或者债权，按照《指导意见》的规定，投资非标或未上市股权不允许期限错配。
禁止期限错配严重影响银行资金的进入，后续可行的方案要么时经银监会的批准公募银行理财进行投资，但银监会往往会卡的比较严或者批准时限较长；另外就是发行私募银行理财，但是产品期限和底层资产期限应当严格匹配，而这点通常较难做到。
4、合格投资者认定问题
如果银行理财资金属于私募性质的，其投资人需要满足合格投资者且不超过200人。而如果属于公募银行理财，特定项目需要银监会或属地监管局的特批，具体分析见上。
（正文完）